论城市少数民族流动人口的权益保障

    随着改革开放的深入与市场经济的发展，生活于边远闭塞地区的少数民族人口开始向东部地区和大中城市流动。少数民族流动人口的迅猛增长以及地区之间、城乡之间广泛而频繁的少数民族人口流动行为，已经成为国内重要的社会经济现象。城市少数民族流动人口属于时间、地域、文化的三维空间移民：从传统社会到现代社会的时间移民；从农村地区到城市领域的空间移民；从少数民族聚居区到汉族聚居区的文化移民，在此过程中，城市少数民族流动人口的权益问题逐渐凸显，并且引发了一系列的社会问题。如何使其权益得到保障，减少适应过程中城市与适应者双方的“阵痛”，从而促使城市民族关系向着和谐健康的方向发展，成为目前亟待解决的问题。

    一、少数民族进入城市的途径

    少数民族流入城市的途径和方式很多，如务工经商、工作调动、分配录用、婚姻介入、随迁家属、投亲靠友以及其他方式进入城市。以工作调动、分配录用、婚姻介入、随迁家属等方式进入城市的少数民族，往往都拥有城市户籍，并通过这种方式在城市定居。少数民族流动人口是非城市户籍，但又在城市从事各种经济文化活动的成员。由于进入城市的原因、目的不同，少数民族流动人口进入城市的途径与方式也自然不同，主要有以下几种：

    （一）进城务工

    这类少数民族流动人员以青壮年居多。他们一般具有初、高中文化水平，适应性比较强。由于农村耕地少或耕地产量不高、乡镇企业不发达等种种原因，大量的青壮年成为潜在的剩余劳动力，抱着改变自身经济状况和拓宽视野的想法，他们走出农村，到大中城市中寻找就业机会。这一类型的少数民族流动人员，大多是结伴进城务工，多半在建筑工地、搬家公司等场所从事繁重的体力劳动。此外，也有一部分人员通过亲戚或熟人介绍，从事城市居民不喜欢干的办公室服务、餐馆、娱乐服务或私人服务等工作，如售货员、招待员、清洁员、保姆等。

    （二）特色经营

    经营民族特色产品的少数民族流动人口大致可以分成三类：一类是销售地方土特产品。如西北的新疆维吾尔族、宁夏回族等少数民族，他们每年秋天从家乡运来葡萄干、果脯、枸杞等干果到全国各地销售；一类是销售具有各族风情的饰品和工艺品，如苗族的银饰、藏族的面具等；一类是经营清真饮食。新疆、甘肃、青海、宁夏等地众多的维吾尔族、回族同胞，在全国各地开设清真面馆、餐厅，经营具有西北风味的特色清真餐饮。

    （三）文化演出

    随着人们生活水平的不断提高，娱乐业、餐饮业也迅速发展起来，有些单位或公司为了提高企业竞争力，从民族地区招聘一些少数民族青年，推出民族歌舞表演，以吸引消费者。同时，城区建立的“民俗村”、“民族园’，、“民族村”等之类的景点、酒店，将少数民族的民居、风俗、传统文化搬进了城市，并为此招收了大批的少数民族青年，进行歌舞、民俗表演。

    （四）盲目流动

    这部分少数民族流动人员以青年人居多。他们基本上没有接受过太多的文化教育，文化水平低，没有一技之长，有的甚至有劣迹。他们跟随熟人，或结成团伙到处流浪，以坑蒙拐骗、偷窃扒拿为主。在外来新疆维吾尔族人口中，个别人员贩毒、贩卖儿童以及偷窃，造成了城市居民对新疆来的维吾尔族人员存有一定的戒心。他们严重损害了少数民族的形象，造成了城市居民对进城少数民族人员的歧视，也成为了少数民族流动人口管理的难点之一。

    二、城市少数民族流动人口权益保障中出现的问题

    （一）劳动用工歧视问题

    平等就业权是国家对公民生存平等保护在劳动权上的反映，而劳动用工中歧视流动人口包括流动少数民族人口的政策，人为地强化了城里人与乡里人，汉族人与异族人的身份等级色彩。在求职过程中，存在着对少数民族流动人员的歧视现象。对流动少数民族劳动用工歧视首先表现为职业歧视，人为地进行职业分隔，一些流动少数民族人员只能从事脏、苦、累、差的工作，在就业机会上先城市后农村，先本市人口后流动人口。这实际上是一种就业歧视制度，使得无城市户口的少数民族流动人员处于一种不公平的地位，被剥夺了许多就业机会。一方面没有中介机构愿意为其推荐工作，主要是担心产生利益受损；另一方面主要是一些少数民族流动人口文化程度较低，无一技之长，不符合绝大多数用人单位对人员需求的起码要求，导致了少数民族流动人员进入城市后就业困难，难以找到合适的工作。此外，还受“大民族主义”思想残余的影响，城市中的少数人因看不起少数民族而不愿给其提供就业机会。

    （二）子女教育问题

    我国城市化的迅速发展，带来了少数民族流动人口急剧增加，少数民族流动人口的规模逐年扩大，流动人口家庭化的现象也日益明显。由于少数民族流动人口的子女没有流入地的户口，没有机会接受正常的学校教育，他们在流入地的受教育问题也变得日益严峻。目前少数民族流动少年儿童接受教育有三种情况：一部分就读于公立学校，由于较高的借读费和城市教学资源有限等原因，在公立学校就读的只占少数民族流动少年儿童人口总数的小部分；一部分在民办、私立学校和农民工子弟学校就读，由于这些学校办学条件简陋、师资力量薄弱、师生流动性强，难以保证教学质量；此外，大部分少数民族流动儿童少年处于失学状态。相对一般流动人口而言，少数民族流动人口具有自己的特点，即自身具有先赋性民族文化，作为城市中的民族文化携带者，其进入城市不但是“就业与创业移民”，而且是“文化移民”。在这样的文化跨越中，由于城乡的、民族的差异是在不同情境下长期形成的文化沉淀，所以这种转变性适应不是一蹴而就的，而是需要长时间调适。作为少数民族流动人口的子女便成为真正需要与城市交流和适应的群体，而教育成为他们适应城市的最主要途径。但教育的缺失往往成为他们难以适应陌生社会的瓶颈。我国法律对履行政府义务教育职能的规定以属地管理为原则，我国2006年颁布的新义务教育法中规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。这表明少数民族流动人口子女的义务教育责任只能由户口所在地的政府承担。而当他们随父母漂流异乡时，由于没有流入地的户口，使他们处于流出地政府和流入地政府履行职能的真空地带。这种二元户籍制度下的户口与教育的挂钩所导致的政府职能的失效，使得少数民族流动儿童少年这一游离于两地之间的特殊民族群体接受免费义务教育的权利受到了限制。

    （三）社会保障问题

    少数民族流动人口作为城市中一个特殊群体，他们在城市中从事着本地人不愿问津的脏、苦、累、重、险的工作，为城市基本建设、居民生活水平的提高和市经济的发展贡献了自己的力量。但是，由于不具有工作地的城市户口，没城市居民身份，越来越多进城的少数民族流动人口(除小商小贩的个体经营外)，为了能够迅速地就业，他们不得不答应雇主一些苛刻条件，这为他们将的劳动权益被侵犯埋下了隐患。同时，针对少数民族流动人口的相关政策缺乏贯彻，落实难度较大等原因，很多雇主利用外来少数民族迫切的就业心理以及他对相关法律政策缺乏了解，采用牺牲雇工多种保障为手段替自己牟取暴利。再上少数民族流动人口的观念意识淡薄，即使是大多数自主就业的小商贩也没有买各种社会保险的意识。所以，各方因素综合导致了少数民族流动人口被排斥各种社会保障制度之外，享受不到医疗保险，养老保险，失业保险等各种市民的福利和社会保障。

    三、 加强少数民族流动人口权益保障的建议

    （一）加强法制建设，健全民族的法律法规体系

    作好少数民族流动人口权益保障工作的前提必须加强立法，使少数民族流动人口权益保障有法可依，有章可循，将其纳入法制轨道。只有依靠完善的法律制度，少数民族流动人口权益的保障才能真正落到实处。我国的现实情况是，目前没有一部法律法规专门保护少数民族流动人口的合法权益，已有的法律、法规、规章也大多是以决定、政府报告、工作条例、决定等文件形式出现，立法层次较低，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间的协调程度低。

    这就要求我们必须加快少数民族流动人口权益保护相关法律法规的立法工作，争取早日出台与少数民族流动人口权益保障密切相关的法律法规。对少数民族流动人口合法权益保护立法要从两个层面着手：一是加快《散居少数民族权益保障法》的立法进；二要加强城市民族立法工作，完善配套措施。对于前者，《散居少数民族权益保障法》不仅适用于散居的少数民族，而且适用于离开民族地区流入城市的少数民族流动人口。对于后者，不仅要制定《城市民族工作条例》的实施细则，使其摆脱原来的原则性过强、可操作性欠缺的弊端。

    （二）各地区政府协作建立少数民族流动人口信息网

    传统的人口管理模式是属人管理，人口管理机构涉及多层次、多部门，导致个人所持卡、证、本、档案繁多吗，如出生登一记卡、就业登一记卡、外出就业登卡，身份证、结婚证、婚育证、暂住证等各种证卡泛滥。这种以分散、静态管理模式为标志，以卡、证、薄等纸介质为载体的人口信息存储方式及管理手段，不适应市场经济和社会发展的需要，运用现代技术改革传统人口管理方式势在行。对于包括少数民族在内的流动人口管理同其他人口管理一样，由原来的属人管理向属地管理变革。由于市场经济的快速发展、城市化水平的不断提高，各族人口空前的自由流动。少数民族人口从出生地流出，进入到其他城市，流入城市管理部门依据“谁主管、谁负责，谁用工、谁负责，谁留宿、谁负责”的则，进行属地管理。目前，由于各职能部门掌握的少数民族流动人口信息资源相互之间不能很好地协调起来，形成了人口信息资源垄断的现象，使流动少数民族人口信息资源被人为地分割了，各部门都无法享有人口公共资源的好处。所这就需要各级各类政府、部门相互协作，逐步建立起少数民族流动人口信息网共同搞好城市民族工作。

    （三）为少数民族子女受教育创造条件

    目前，在一些城市中，除了政府举办的民族学校外，还鼓励和支持社会力量开办民族学校，一些民办民族学校、民族语文补习班也开始悄然兴起。解决城市中少数民族流动人口子女教育问题，一方面可以提高少数民族流动人口子女的素质，他们将来可能就是城市新一代的建设者，为民族的发展奠定基础；另一方面可以使少数民族流动人口更加安心地工作，对社会的稳定和发展都有着很大的推动作用。首先可以调整政策，将包括少数民族流动人口在内的流动儿童义务教育纳入法制化轨道。长期以来，我国义务教育政策是以户籍制为基础的，是一种“由地方政府负责，分级管理”的模式，接受义务教育的学生教育费用均由市(县)财政负担。少数民族流动人口大都来自农村，他们在进入城市之后，用自己廉价的劳动为城市创造着极大的财富，成为城市财富的创造者之一。同时，还以交纳各种税收和费用的形式，为流入地的经济和社会发展做出了巨大的贡献。然而，他们的子女却无法享有与城市儿童平等的享有教育资源。因此，国家应改革现有的户籍制度，打破教育二元化结构，城乡实行统一的标准，取消借读费、赞助费等不合理的收费，将少数民族流动人口子女的义务教育纳入流入地教育规划之列，列入当地财政预算之中。教育管理应以地区总人口（含流动人口）为基础，实行适龄儿童按实际居住地接受义务教育制度，将其纳入城市统一招生计划，这是解决流动人口子女受教育问题，以实现教育公平的根本途径。另外加大公立学校的接受力度流入地政府应制定政策和法规，鼓励公办学校充分挖掘办学潜力，扩大招生容量，最大限度的吸收各民族的流动儿童入学。以公办学校为主渠道，尽最大努力把各民族流动人口子女纳入城市义务教育的轨道中去，使各民族流动儿童与城市儿童享受同等的义务教育权利。

    （四）建立少数民族流动人口心理咨询和法律援助中心

    少数民族流动人口往往不可能进入城市后就能够马上适应城市社会，他们会面临着无法真正融入都市生活的新问题，进而会产生“浮萍一族”和“边缘人”之感，这种心理上的不适感如果不积极化解的话，很容易产生盲目的民族情绪，从而突发民族冲突。心理咨询中心可以给少数民族流动人口创造一个心理调适空间，起到缓解民族矛盾的作用。由于少数民族流动人口文化素质较低、法制意识以及维权意识的淡薄，他们在遇到权益受到侵害的时候往往不是寻求法律的保护，而是采取极端报复行为，再加上通过法律途径维护自身合法权益需要付出很高的成本，干脆主动放弃维权行动。成立少数民族流动人口法律援助中心的目的就是要为那些合法权益受到侵犯少数民族流动人口提供法律援助，给他们提供一条畅通的、廉价或者免费的诉求渠道，帮助少数民族流动人口运用法律武器保障自己的正当权益。少数民族流动人口心理咨询中心与法律援助中心可以考虑将办公地点设在少数民族流动人口分布较多的社区，对家庭非常贫困的少数民族流动人口实行免费服务或廉价服务。

    结语

    少数民族流动人口作为城市中的特殊群体与弱势群体，须采取相应措施来对其合法权益进行必要保障。少数民族人口流动是当前及今后较长时期的潮流与趋势，少数民族流动人口的出现是适应社会主义市场经济发展的必然要求。只有保障好少数民族流动人口的合法权益，设身处地地关注他们的合法权益，使他们更好的融入城市，从而促进各民族共同团结进步，共同繁荣发展。

    参考文献：

    1、王平.关于城市少数民族流动人口子女教育问题的思考［J］.《民族教育研究》2008 年第2 期

    2、汤夺先.试论城市少数民族流动人口问题与城市民族关系［J］. 《黑龙江民族丛刊》2008 年第 1 期 

    3、华彦龙.关于城市少数民族人口流动问题的思考［J］. 《中州统战》2003年第10期