关于农村法治发展的几点思考
党的十八大提出要全面推进依法治国，自然涵括农村，没有农村的法治化就不可能有全国的法治化。然而，中国农村的法治化建设不可能在短时间内通过农民的自发和自觉完成，也很难通过国家强制力强力推进。就目前农村法治建设的现状来看，最现实的问题是传统乡村有着浓厚的伦理传统，农民长期沿袭传统习俗，农民对民间法的依赖并不亚于国家法律，农村还没有形成适合于现代法治成长的良好土壤。国家法治向农村的渗透还需要在政府与农民之外需求新的力量、打造新的载体、寻找新的路径。
一、农村法治发展在乡村矛盾中徘徊
历史上的农村总处于国家政治和法律的边缘，国家只通过乡绅阶层来实现对对农村和农民的间接控制。在“政社合一”的人民公社体制下，国家对农村和农民进行着高度集中的军事化管理，“公社”与“大队”之间是领导与被领导的关系。改革开放以来，家庭联产承包责任制和村民自治的创举在较大程度上促使国家权力开始撤离至乡镇。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，“乡政村治”的乡村治理模式基本形成。
乡政村治中的矛盾主要是“乡政”与“村治”之间的矛盾，是政府行政管理权与村民自治权之间的矛盾，是乡镇力图代表国家实现对农村和农民的控制与村民依法实行自我管理、自我教育、自我服务的群众自治之间的矛盾。在制度安排上，乡镇按照国家行政权力的运作方式组成最基层的一级政权，是国家政权的神经末梢，其任务是将国家的方针政策和管理意图传递到农村社会，对本乡镇事务行使国家行政管理职能；而村民委员会则是实现村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，其任务是自主管理本社区事务。就当前农村现状来看，随着农村市场化、城镇化的推进和农业税的取消，乡镇政府的工作不再是“要粮”、“要钱”、“要命”（指计划生育），而是积极贯彻“工业反哺农业，城市反哺农村”的方针，为农村提供公共服务，政府与村民自治机构之间也不再是领导与被领导的关系。但是，由于村民自治仍不完善，政府仍然需要承担维护乡村稳定的职能，仍然需要主导和谐新农村的建设，这需要村民自治机构配合好政府行政管理，而事实上，村民民主意识凸现、自治意识增强，力图摆脱长期以来形成的行政管制，实现真正意义上的自我管理、自我教育、自我服务，于是政府想方设法要通过控制村民委员会来控制村落和农民，而村民委员会却在想方设法摆脱这种控制，导致政府行政管理与村民自治之间矛盾重重。
二、乡村矛盾表现为“两权”的冲突
乡村“两权”即由乡镇政府代表国家行使的行政管理权与村治机构代表村民行使的村民自治权。
管制型政府理念指导下的乡镇以行政管理权的行使为基本特征。乡镇政府所拥有的行政管理权，是人民通过人民代表大会授予的一种自上而下的国家权力，乡政主要代表国家利益或以国家名义行使权力，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。现行的乡镇体制是在废除人民公社体制后建立的，村组行政化色彩仍然有一定的影响，与农村市场经济体制的建立不相符合，与此同时，农民还不可能根据市场偏要和自我意愿从事生产，乡镇政府必须承担市场建设、市场监管与公共服务的职能。就政府的社会管理和公共服务职能而言，当前农村比较突出的是人口、资源、环境、社会治安等问题，这就要求乡镇承担控制人口、保护环境、维护社会治安等职责。再加上“上面千条线，下面一根针”的乡镇政府管理体制，乡镇成为“全能机构”，各级政府部门在制定发展目标时，都为乡镇政府设定较多责任，要求其予以落实。乡镇站所也习惯于用定指标、分任务来分配村委会工作和用检查、达标及验收来落实工作。从某种程度上说，乡镇政府完成这些职能的关键是通过行政权的行使实现对农村和农民的有效控制。另外，目前乡镇主要领导一般不是不是本乡镇人，有部分领导在任职期间也没将家安在任职地，容易忽视广大农民群众的利益，缺乏为民服务意识，以“唯上”为全体，乡镇干部为了自己的前途，往往用行政命令的方式管理农村，来创所谓的“政绩”，甚至损害农民的利益来讨好上级，这必然与村民自治相矛盾。
村民自治权来源于农村社会本身，以自治为基本特征，自治组织由村民直接选举产生，主要反映和表达村集体和村民的意愿和要求。村委会在国家有关法律范围内，通过村规民约等对农村社区加以管理，并对村民负责。当前农村，村民要求扩大自治权、摆脱乡镇的控制和管理的趋势越来越明显。实践中，村委会由于不需要完成以前相对较多的上缴任务而淡化了对乡镇的服从与依赖，片面地认为市场化就是高度自治化和自由化，由此，村委会不愿接受乡镇政府的管理，村民不愿接受乡镇的指导，包括一些法律规定村民必须履行的义务，如计划生育、保护环境等，也不履行。出现这一情况的原因有四，一是村委会来自于本村，而且要在村民中生活一辈子，对农民感情深厚，受传统伦理观念影响，不管在何种情况下，即使与政府为对，也极力维护本村集体或农民的利益；二是近些年来不断暴光的腐败等问题的，特别是涉及乡镇干部滥用权力、以权谋私的情形，使村民对乡镇干部缺乏应有的信任；三是以电视为主体的大众传媒为村民提供了较多的关于自治权的知识，村民民主法治意识和维权意识增强，明白了乡镇用行政的方式管理村组事务是不合法的，容易导致村民行为与政府管理的冲突；四是年轻村干部相对于老一代村千部思想更加解放，束缚较少，独立意识和法治意识较强，他们希望能够为村内多做些事，反对乡镇的随意干涉。
正由于行政管理权带有国家公共性，需要对上负责，而村民自治权带有地方民主性，需要直接对村民负责，两种权力在行使过程中难免会有不同的直接目的指向，很容易导致两种权力的冲突，如果不加以协调和衔接，很难实现农村的有序治理，乡政村治也无法取到预期的效果。
三、衔接“两权”，推进农村法治发展
尽管行政管理权与村民自治权时常存在冲突，但是乡镇要实现农村的有序离不开村民自治机构的支持和配合，而村落要获得发展、要提高农民生活水平也离不开政府的支持和帮助，对农村有序治理而言，两种权力的合法行使缺一不可。政府行政管理与村民自治有效衔接的可能性在于：政府的行政管理权与村民自治权在权力本质上是相同的，从权力来源来看，行政管理权是人民通过授权形成的国家公共权力，村民自治权是农民通过直选授权的地方公共权力；从权力运行机制来看，两种权力的行使都必须在宪法和法律的轨道上运行，实体和程序都应该依法；从权力运行目的来看，两者都以为人民服务为目的，行政管理权定位于国家的长治久安，村民自治权定位于农村社会的有序治理。
（一）观念层面的思考
政府需要转变传统的行政理念。政府工作人员要充分认识村民自治的意义，不能将村民自治视为是对党在基层领导的削弱，是对基层政权的挑战。党的十七大报告在论述发展社会主义民主政治时指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。首次把“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度范畴。同时，政府工作人员应转变观念，相信广大农民群众有参与民主政治建设的热情，要相信广大农民有民主自治能力，不能一味地认为村民素质太低，推行村民自治为时过早。政府工作人员应改变思维方式，以服务型政府的理念开展工作，不能想方设法将村民委员会视为乡镇政府的下属并加以控制，要从上下级的隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。
村民需要转变片面的自治观念。对于村民自治的主体来说，有些人对村民自治的认识存在“过度自治化”的倾向，人认为村民自治是不受任何约束的自治，就是想做什么就做什么，党和政府管不着，国家法律和政策也管不着，在实践中表现为要力求摆脱乡镇政府行政管理的倾向，置政府的支持、指导、帮助于不顾。政府行政管理与村民自治有效衔接需要培养村民的民主意识，提高村民自治主体的自治能力和协助乡镇政府做好各项工作的自觉性。提高广大农民民主素质和能力，是村民自治和农村以致整个中国民主政治建设的基础性环节。我们要通过宣传教育，培养村民和村民委员会成员的民主意识。一方面，要引导他们正确认识村民自治与党的领导、乡镇政府的行政管理的关系，自觉消除村民委员会的过度自治化的倾向。另一方面，要增强村民的民主法治意识，使之学会正确行使民主权利，自觉抵御各种因素对村民自治的侵蚀和干扰，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。
（二）制度层面的思考
明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。从制度层面思考，乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，是由于现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会各自的权利义务及其违责后应承担的责任。在实际操作中，《村民委员会组织法》那些原则性、抽象性的规定并起不到实际的作用，需要予以完善。应通过《村民委员会组织法》的修改从制度上合理划分乡政管理与村民自治的各种权限范围。应该制定乡镇政府指导村委会工作规则和村委会协助乡镇政府工作规则，并设立相关的惩罚性规定和司法救济制度。
明确界定村民委员会与村党支部之间的关系。一方面《村民委员会组织法》承认村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民选举产生的村委会是村民自治机构，但是，另一方面，《村民委员会组织法》又确认了村党支部对村委会的领导，赋予了村党支部对村务的“决定”权，这就使得村委会与党支部关系很尴尬。许多村民认为村民委员会是村民自治机构，其成员是全村村民通过“海选”的形式民主选举出来的，代表着村民民意，几千人选出的村主任理所当然要比只由几十人选出的村党支部成员更有权威，由此，部分村民和村委会成员不愿意服从党支部的领导。在对《村民委员会组织法》进行修改时，应合理而明确地划分两者的权限，既保证村民自治权得到实现，又保证坚持党的领导的实现，应规定党组织在村民自治中发挥领导作用，不是领导具体事务，而是应在政治上思想上进行领导。作为自治机构的村民委员会在法律规定的范围内管具体事务，办理本村的公共事务和公益事业，管理本村属于村民集体所有的土地和其它财产，承担本村生产的服务与协调工作。
转变乡镇政府职能。《地方各级人民政府组织法》对于乡镇政府职能范围的规定过于原则性，且还没有规定具体的职责范围、内容，也没有规定各层级政府之间的事权划分和职责权限，致使乡镇政府超负荷运转，出现严重的职能错位。要改变这种长期以来形成的状况，有必要根据乡镇政府的特殊性，重新确定和规范乡镇政府的职责和权限。要着力转变职能，由侧重管理向管理与服务相结合转变，强化社会服务功能。
完善村民自治制度。一是要完善民主选举制度，建立竞选制度，预防和严厉打击各种操纵选举的行为，同时还要完善罢免机制；二是要完善民主决策制度，完善村民代表会议制度，使村民代表会议成为经常性议事组织，代行村民会议的部分职权，要明确村民会议和村民代表会议的职权范围，完善和增加关于村民会议和村民代表大会召集方式的规定；三是要完善民主管理制度，包括村民自治章程和村规民约的制定及其内容，民主理财制度，村务公开的具体形式和操作程序等，把居民群众关注和涉及居民利益的办事制度、办事程序及时公之于众，接受居民群众监督，保障居民群众的知情权；四是要完善民主监督制度，拓宽民主监督的渠道，规定村干部的任中和离任审计、民主评议村干部等制度，以确保村级民主监督的实效；五是要完善权利救济制度，建立村民自治体内部的纠错机制，建立村级重大决策责任追究制度。
（三）制度外因素的思考
通过民间组织推进政府行政管理与村民自治有效衔接。随着农村市场化进程的推进和农民生活水平的提高，当前农村社会的民间组织逐渐增多，笔者在调研中所了解的有农村合作经济组织、行业协会、老年人协会、计生协会、门球协会、妇女禁赌会、道德协会等，这些组织一般都是农民自发组织起来的，各自联系着一部分群众，代表一部分人的利益，在促进农村经济发展、维护农村社会稳定、繁荣农村文化等方面发挥着重要的作用。从农村社会管理角度看,政府可以指导和支持民间组织开展活动，民间组织也可以帮助政府实施社会管理和服务，可以在政府力量所难以有效达到的事务中发挥其作用。民间组织是“还社会于民”的主要载体，国家与社会互动的组织基础，也是促使不同社会利益诉求形成集体表达，推动权利配置的重新调整和管理制度变迁的主要社会力量。当政府的某些政策或权力可能对民间组织中的部分群众的利益造成损害时，民间组织可能充当利益代言人的角色，为群众利益据理力争，这样也可能调动农民参与自治的积极性，实现政府管理与农民参与之间的效衔接。由此，可以大力培育民间自治组织,发挥其在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，通过其实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接，实现的稳定与和谐。
通过“私人感情”推进政府行政管理与村民自治有效衔接。当前的农村社会仍然是以熟人社会为基础，主要依靠熟人伦理调控社会关系。政府行政管理与村民自治的衔接在某些场合可能通过非正式制度的形式介入更容易。在笔者与一些乡镇书记的访谈中，不少人都提到了与村干部的“私人感情”，提到“面子”，只要乡镇领导与其有私人感情，即使乡镇摊派的任务不一定正确甚至违法，村干部仍然会尽力完成。可见，“私人感情”完全可以作为我们推进政府行政管理与村民自治有效衔接的一个因素来考虑。