政党协商的定位、范围及程序机制

内容摘要：政党协商是社会主义协商民主的重要内容和形式，是“贯穿我国协商民主实践的一条主线”。政党协商宜作广义解读，既包括中共与民主党派展开的直接协商，也包括中共作为执政党与民主党派开展的间接协商。开展政党协商必须坚持党的领导、民主集中制、精英政治与民主参与相结合的原则。完善政党协商的程序机制，需要着力建立政党协商的公开制度、信息沟通协调和反馈制度、协商纳入决策制度、政党协商监督制度、调研成果采纳落实制度、健全书面协商制度。

关键词：政党协商；定位；范围；程序机制

2015年中共中央出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）内容非常丰富，规范具有很强的可操作性，是中国共产党党内法规发展的又一重大成果。正如《人民日报》社论所言：“《条例》作为中国共产党关于统一战线工作的第一部法规，明确了统一战线服务全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的方向原则，全面规范了各领域各方面统战工作，是推进统战工作制度化、规范化、程序化建设的重要标志，在党的统一战线历史上具有里程碑意义。”[1]《条例》第11条至第15条明确规定了中国共产党和民主党派、无党派人士之间的政治协商，特别是政党协商的具体内容和原则，明确了多党合作和政治协商的性质与内容。

政党协商是社会主义政治协商的重要内容。多年来，中国共产党和各民主党派之间一直进行着多种形式的政党协商，在实践中逐步形成了一些约定俗成的程序和内容。中国共产党始终总结政治协商，特别是政党协商的实践经验，不断加以规范和调整。中共中央2015年2月通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对政党协商的内容和形式做出了明确规定，是近年来我国社会主义协商民主建设的纲领性政策文件。《条例》则以党内法规的形式确认了有关政党协商的政策成果，对政党协商的定位、内容、形式及其程序问题做出了明确规定。从党内法规层面调整并规范政党协商制度，对今后政党协商实践也提出了新的要求，即如何从规范层面思考并完善目前政党协商的程序机制，使政党协商处于一种规范运行的状态。对此，本文试图做出一些分析，以期推进我国政党协商制度的完善。

一、政党协商的定位：社会主义协商民主的重要内容和形式

目前认为，德国著名社会主义学者哈贝马斯开创的程序民主理念对于协商民主的概念构建贡献巨大。[2]哈贝马斯认为，“民主程序通过运用各种交往方式而在商谈和谈判过程中被建制化，而那些交往形式则许诺所有按照该程序而得到的结果是合理的”。[3]其关于程序民主和话语民主的论述，为我们打开了协商民主理论化的一扇窗户，即通过充分的话语协商，就可以实现以交往理性为基石的良性民主。哈氏的理论在二十世纪八十年代以来被认为是开创了社会科学一个新领域，其研究方法和研究路径也倍受关注。而协商民主在哈氏的引导之下历经数十年的发展，逐渐形成了一套理论体系，其影响力逐步扩大到政治领域。

根据中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），社会主义协商民主是“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”。政党协商则被定位为中国社会主义协商民主的重要形式，是“贯穿我国协商民主实践的一条主线”。[4]《意见》对社会主义协商民主的重要类型进行了明确阐述，详细规范了以政党协商为首的六大协商类型，即“政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商”。《条例》在“第三章民主党派和无党派人士工作”中也强调：“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商”，要求“中央和地方各级党委应当按照规定程序开展政党协商”。这表明，政党协商是中国共产党领导的多党合作制度的重要实施机制，是民主党派履行职能的重要途径。

国内研究协商民主的学者陈家刚就指出：在现代民主政治实践中,“协商政治的基本主体是政党或政府、利益集团”[5]，因此，政党协商是协商民主的重要内容。而在现代国家，政府必须通过政党进行执政，其协商也带有政党协商的色彩。而利益集团并非法律意义上的参与主体，而是通过走廊政治、选举政治来影响能够左右制度进程的政治力量，其最后发挥协商功能也是要通过政党协商来完成。

二、政党协商的范围：一种广义的视角

《条例》对于政党协商作出明确规定：“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商。政党协商主要包括下列内容：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。”从规定来看，虽然政党协商是中共与民主党派之间的政治协商，但是协商的内容非常广：既有党的重要文件，也有国家的重大法律事项，还有重大人事问题的协商，另外还涉及一个内容广泛的兜底条款即关系统一战线和多党合作的其他重大问题。因此，我们认为，政党协商虽然只是协商民主的一种形式或渠道，但是它所涉及的范围应做广义解读。政党协商不仅包括中共和民主党派之间的协商，也包括民主党派与中共在执政范围内的其他协商。《条例》在第12条政党协商中的最后一句话谈到：“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商”，即是辅证。

如果将政党协商做狭义上的理解，将其局限于中共与民主党派的协商，无疑缺乏对中国基本政治制度的认识。宪法明确规定中国共产党作为社会主义建设的核心领导地位以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为执政党的地位是不可动摇的，在人大、政协、政府及其部门，都是中国共产党执政权所及的范围。因此，政党协商应当包括民主党派在人大、政协中与中国共产党的协商，以及直接以民主党派的身份与政府及其部门进行的协商。理论可以指导实践，而实践是理论的源泉。在政党协商的实践中，我们也看到民主党派每年都就政府工作报告展开协商，还有与一些重要的党委部门（如纪律委员会）和政府部门（如财政部门）开展一些部门分管事项（如党风廉政建设）的协商。实际上，由于各级人民代表大会审议同级法院、检察院的工作报告已经成为了一个宪法惯例，因此，从中央到地方的很多法院、检察院都已经形成了召开会议，听取各民主党派、无党派人士意见建议的工作惯例，其协商过程也带有党派协商的性质。所以，有学者就提出：“中国的政党协商民主发生于人大、政府、司法乃至中共党务工作等各个方面。”[6]

因此，政党协商的范围应当做广义解读，中国共产党与民主党派的政党协商既包括中共与民主党派展开的直接协商，也包括中共作为执政党在人大、政府、政协及其他方面与民主党派开展的间接协商。这种解读的意义在于：第一，有利于党的领导，即在协商过程中充分贯彻中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。第二，有利于参政党的参与，即政党协商不仅仅局限于与中共开展的直接协商，而是扩大到国家机构的方方面面。第三，有利于政党协商的深度和广度，不对政党协商设置雷区和禁区，只要是事关党和国家的建设，事关广大群众的根本利益，都可以进行协商。第四，政党协商范围的广泛性，从宏观上来说是中国社会主义协商民主的广泛性的体现，从微观上来说就是中国共产党执政行为民主性的体现。

三、政党协商程序机制的基本原则

政党协商既是一种实质民主途径，也是程序民主形式。高效、畅通、民主、透明的政党协商程序机制有利于提升民主党派参与政党协商的积极性和能力建设，从而夯实政党协商的实效。个人认为，完善政党协商程序机制应当坚持以下原则：

1.坚持党的领导原则

我国宪法明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”因此，我们发展政党协商制度，完善政党协商程序，必须在宪法确定的基本政党制度和政治协商制度的框架内进行。

党的领导贯彻于我们社会生活的各个方面，这是由中国共产党的历史地位和执政成绩所决定的。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。“我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征……。”[7]党的领导也必然是社会主义协商民主最本质的特征。“坚持共产党的领导和执政地位是中国特色社会主义政党制度区别于其他政党制度的根本特点，也是民主党派以参政党角色参加政党协商所必须认同和坚持的根本原则。”[8]

坚持党的领导原则，主要体现在以下几个方面：第一，中国共产党代表最广大人民的利益，领导全国各族人民和各种爱国力量开展社会主义经济、政治、文化等各个方面的建设，在国家政治格局中处于领导地位，各种政治力量自觉服从中国共产党的政治领导，自觉走社会主义道路。第二，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。中国共产党是社会主义协商民主的领导力量，决定社会主义协商民主建设的基本性质、基本任务、发展路径；民主党派是社会主义协商民主的重要参与力量，是政党协商的重要参与主体。第三，坚持党的领导原则的内涵还在于必须坚持中国共产党在决策前和决策中的领导地位。在政党协商过程中，各个政党之间的地位是平等的。但是在协商的决策阶段，中国共产党显然占据主导地位，这是由中国共产党执政党的地位和作用决定的。各民主党派、无党派人士是参政议政和民主监督的重要力量、是一部分阶层人士的代表，也是中国共产党执政的智库来源之一，但是和中共的执政地位还是有区别的。中国共产党由于处于执政党的地位，因此有必要保证制度的稳定性，有必要在坚持当前国情的前提下进行改革。相对于各参政党，中共更能把握当前的基本形势，更为熟悉政策出台的意义，也有着更直接的改革动因。因此，在协商的决策阶段，要坚持中国共产党的执政地位，要通过中共的决策转化机制将建议转化为真正的能够得到贯彻执行的制度。

2.贯彻民主集中制原则

现行宪法第三条第一款规定:“国家机构实行民主集中制的原则。”一般来说，民主集中制原则是指在集中指导下的民主和在民主基础上的集中相结合的制度。民主集中制原则普遍适用于国家机构，由于我国法律明确规定：我国公务员的范围包括中国共产党和各民主党派机关工作人员，因此中国共产党和各民主党派也带有国家机关的性质，属于政党机构参照国家机构进行管理。因此，他们的内部管理必须贯彻民主集中制。而在政党协商过程中，也必须贯彻民主集中制。这是因为：中国共产党领导的多党合作制度本来就是一种民主制度。毛泽东在与黄炎培谈“历史周期率”问题是就明确说过：“我们已经找到了新路了，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。”这一论述被认为是奠定了多党合作制度的基础。而且，中国共产党领导的多党合作制度本身也体现了民主的集中，因为他是中国共产党领导的民主，是在中共集中指导下的民主；同时，在充分民主的前提下，我们必须与集中相结合，就是民主党派都主动集中在中国共产党的领导下。

根据宪法规定，中国共产党是执政党，是多党合作制的核心。因此，我们在进行政党协商时不能过分强调民主，也不能实行简单的一党一票，而是要在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下进行协商，要坚持中国共产党的领导地位，在民主的前提下进行适当集中。我们要时刻牢记，中国共产党在中国代表最广大的人民群众，有着自身深厚的阶级基础，不能因为民主，因为政党中的协商而忽略中国共产党所代表的广大民众。因此，在民主的前提下，我们制定政党协商的程序机制应当统一在中国共产党的集中意志下，要着力反应最广大人民的根本利益。

我们在政党协商的程序机制上实现民主集中制要和西方的党魁制区别开来。由于西方的政党协商主要是通过代议机构（一般称议会）来实现的，因此，在议会中为避免分歧过大和协商成本过高，所有参加议会的政党都会选举一个党魁，来负责进行协调和协商。其中，产生的问题在于：一是党魁并不一定是政党最高领袖，并不代表政党的统一意志；二是党魁之间的协商由于没有纳入明确的政治制度，因此，常常产生暗箱操作的可能。国民党“立委”吴育升曾经说过：“比如所谓的‘政党协商’制度，让拥有65席‘立委’的国民党派1个代表参加协商，拥有40席‘立委’的民进党也派1个代表，但各自只有3席‘立委’的亲民党、台联党也能派1个代表协商。各政党无论大小都可以平起平坐，进行黑箱操作，完全违反少数服从多数的民主原则，外界非常反感。”

3.精英政治与民众参与相结合原则

纵观现代政治的发展历史，政党无疑是部分精英人士的集合，其发展和壮大在很大程度上依赖于精英人物的影响力，因此政党是精英政治的典型代表。“在协商政治的过程中,政治组织的活动由其代表或政治精英来完成。”[9]但是，我们不可忘记的是，作为执政党的中国共产党，一直坚持将群众路线作为自己的行动指南，因为中国共产党是代表着最广大人民群众的政党，一直强调“从群众中来，到群众去”的根本工作路线。多年来，各民主党派也积极学习和践行中共的群众路线，并将调查研究贯彻到民主党派的各个职能当中。因此，在政党协商过程中，我们要贯彻落实精英政治与民众参与相结合的原则。

精英政治与民众参与相结合的政党协商，首先要求参与者要主动深入群众，让群众参与公共事务的讨论，与群众就重大事项一起协商，然后参与者进行调查研究、综合思考并最后做出决定形成建议的协商过程。其次，各民主党派的专家学者各有所长，在政党协商中要充分发挥他们的作用，既要用到他们的所学所长，也要促进他们带着研究的观点看待社会现象和社会问题，提供自身的思考。专家学者在程序中兼有两种角色，他们既是社会精英和政党精英，又是不同于专职从事党务工作的政治精英的民众，其建议代表着一种独立思考，又代表着民主人士的社会定位。最后，政党协商中要发挥政党组织的作用，通过各级组织广泛联系党员来进行信息搜集和观点提炼。当前，各民主党派省级组织和市级组织都比较完备，进行政党协商的过程中，可以利用政党的力量，迅速反应，对重大议题发表各级组织的意见和建议，最后形成合力，提高政党协商的质量和水平。

四、政党协商程序机制的完善建议

当前，在中央和地方各地开展的政党协商实践中，仍然存在着一些亟待解决的程序机制问题，如：协商程序不清晰、不明确，协商事项、时间和形式比较随意；执政党和参政党信息不对称引发的参政党参与协商能力问题；政党协商后续程序尚未建立，包括缺乏建议落实、反馈和监督机制；书面协商程序有待确立等等。为此，我们建议从以下几个方面完善政党协商的程序机制。

（一）建立政党协商的公开制度

有学者认为，协商参与必须遵循三个主要原则：“互惠、公开和责任”。[10]将公开提到了重要的地位。毋庸置疑，无论从美国《阳光下的政府公开法》来看，还是我国当前的行政公开、司法公开的进程来看，公开在程序中居于首要地位。在政党协商的程序机制中建立公开程序，一是有利于让公众知晓决策的过程，产生阳光透明之感；二是让公众体会，决策绝对是一个理性的过程，是一个不同理念进行碰撞的结果，是当前情况下最优的选择；三是体现了协商的重大作用。协商民主的重要魅力在于推动协商参与者思想意识的转变，或许在当前情况下不能得到实现，但是由于思想已经深深的扎根于参与者的心中，一旦时机成熟，政府和公众就会自然理性的选择最佳的变革方案。

当前，政党协商作为政治生活中的一件大事，又有中共各级党委的主要负责人参与，一般都会在新闻报道中居于重要位置。然而，稍显不足的是，新闻节目的篇幅有限，措辞要求简明扼要，对政党协商过程往往截取其中的重点和精彩之处加以报道。而在美国，有专门的电视网站播放各级议会关于公共议题的讨论实况。建议在当前党委、政府都拥有自己的公共网站的前提下，应当将视频在公共网站上公开，并录入文字材料进行全文公开。为此，除涉及国家机密以及其他不宜公开的事项外，建议在各级省委统战部的公共网站，设立政党协商的专门窗口，对政党协商的过程进行视频和文字播报。这既可以强化各个层次的政党协商主体对于政党协商的重视程度及社会责任感，又可以提高公众对于政党协商的关注度，推动政党协商过程透明公开、社会参与广泛的良好的政治生活局面。

（二）建立信息沟通协调和反馈制度

目前政党协商的内容和程序都呈现多样化的趋势，却缺乏将形式多样的政党协商进行总结提升的制度保障。主要存在的问题有：一是协商内容的随意性，二是协商时间的仓促性，三是尚未建立协商反馈机制。习近平总书记强调：“要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论交流的平台和机会。”

第一，建议尽快建立政党协商的信息沟通协调制度。党委或政府应该在年初就结合本年度工作重点和各民主党派的工作特色，与民主党派联合制定本年度的政党协商计划，确定协商的时间和主题及其要求，使民主党派在一年的政党协商工作可以做到有的放矢。民主党派也可根据本组织成员社会调研所获得有关经济和社会发展情况，主动向党委提出政党协商的选题与计划。此外，各个民主党派之间也尽可能开展党际之间的沟通交流与信息通报制度。

第二，尽快建立政党协商的结果反馈机制。政党协商的结果不能仅仅满足于协商过程中相关领导的倾向性表态，而是应该注重对于政党协商活动成果的回应与落实。因此，建议完善制度，确保民主党派对政治协商活动成果采纳落实情况的知情权、监督权，真正做到协商出成果，协商出实效。我们认为，政党协商的反馈机制包括协商成果回应与实施环节。在成果回应阶段，党委或政府需要对民主党派所提建议进行充分研究后作出回应，哪些建议具有可行性，将如何实施、何时实施；哪些建议不具有可行性及其理由。在成果实施阶段，应该向民主党派通报建议实施准备情况，邀请民主党派成员参与建议的实施过程和实施后评估过程，落实民主党派对于成果采纳情况的知情权和监督权。另外，执政党在对民主党派所提建议的可行性研究方面，也应邀请民主党派成员参加。一方面，让可行性研究过程公开透明；另一方面，也可通过这一过程促使民主党派成员提高政党协商的能力，在今后提出更加具有可行性的建议。

（三）建立协商纳入决策程序

协商纳入决策程序是指，在政策前和决策中充分开展政党协商。中共中央《意见》明确强调，“坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性。”协商所取得的一致性意见“能否成为决策及其执行的根据是衡量执政党与参政党之间政党协商的效能”[11]的评判标准。

政党协商往往能够达成共识。作为一种共识，协商结果必然要在决策中得到体现，否则政党协商就流于形式。“共识是合法决策的基础。缺少共识,没有达成一致,就无法形成合法的决策”[12]。因此，建立协商纳入决策程序，有利于增强决策的科学化、民主化和合法化，是提高执政党国家治理能力的重要途径。为此，各级决策部门在决策拟定前，应邀请民主党派人士参与决策所涉及的主题调研与论证工作，特别是做决策的可行性和不可行性研究，充分吸收各方面的建议，做到民主决策；在决策制定过程中，坚持民主集中制原则，就决策的具体内容和期限、决策影响评估等问题开展政党协商，做到科学决策。

（四）完善调研成果采纳落实制度

由中共湖南省委统战部创新总结的参政议政调研十六字方针“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”一直为全国各地所学习和接受，但是在新的形势下，仍面临新的问题。多年来，中共湖南省委一直召开“各民主党派省委、省工商联和无党派人士参政议政调研成果汇报会”，是一个由省委书记牵头，省长以及相关厅局负责人出席进行成果采纳落实的对接会。但是，由于调研成果采纳落实制度目前仍停留在政策层面，没有正式的文件进行规范，缺乏采纳落实的制度保障。以往，很多民主党派就将调研报告转化为政协集体提案，进入了由中共中央《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》规范的提案办理程序。但是近一两年来，随着社会的发展以及参政议政规模和水平的提高，政协和中共统战部都提出将政协提案和调研报告分别开来，由此造成的后果就是调研报告无人答复，或答复较少。湖南当前的调研成果采纳落实情况在全国具有普遍意义。建议在《条例》出台的大好形势下，尽快出台调研成果采纳落实制度的相关文件，使这项较为成熟的制度进入规范渠道。

（五）完善书面协商制度

《条例》第12条指出：“政党协商主要采取会议协商、约谈协商、书面协商等形式。”书面协商由于存在便捷性、反应迅速性等优点，作为一种新的协商形式备受关注，将是今后协商工作的一个发展重点。完善书面协商制度，建议可以从以下几个方面入手：第一，完善“时事直通车”制度。自中共中央开展“时事直通车”制度以来，当前各省也在摸索试行这一直接递交书记、省长意见建议的制度，建议尽快出台相关制度和程序保障这一制度的实施。第二，建议建立处理民主党派书面意见和建议的信息处理制度。中共中央统战部的《零讯》作为专门处理民主党派人士报送建议的信息管理渠道，由于层级高，影响大，解决问题速度快，深受民主党派成员的好评。但是，作为这样一个良好的信息处理平台，并未在全国得到推广，中共省委统战部采取的方式都是专网专人报送。因此，对于涉及本省或者仅仅涉及本省问题的信息，各省统战部应当建立一个专门的信息管理渠道对中共省委领导、省政府领导以及其他相关领导进行专报。我们要注意结合“时事直通车”制度和信息管理制度来处理民主党派人士的意见建议。“时事直通车”制度主要面对的是各级民主党派组织，由他们形成统一意见后向相应级层的中共主要领导提出。而以《零讯》为代表的信息管理制度面对的民主党派人士，即任何一个民主党派成员都可以提出自己的建议，通过信息处理渠道来进行报送、采纳和解决。第三，应当完善对口联系的书面协商制度。当前民主党派和政府部门的对口联系工作已经进入了一个崭新的阶段，就是对口协商阶段，民主党派和政府部门的联系在加强，互相互动和协商也取得了长足的进展，建议应当建立对口联系的书面协商制度。就实践来看，很多对口联系单位已经通过互相寄送《工作通讯》等工作文件来增进互相了解，今后可以进一步通过书面协商程序来加强对口联系、对口协商工作。

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